第一財經(jīng)
陸如意
2026-03-10 14:21
近年來中國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)正悄然生變，即政府新增舉債中，中央財政承擔更多的責(zé)任，以此來緩解地方財政壓力。
近日，新華社披露《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報告》（下稱預(yù)算報告）。據(jù)此2026年中國擬新增政府債務(wù)11.89萬億元，其中，中央財政舉借國債合計6.69萬億元，占今年新增政府債務(wù)總額比重約56.3%；地方財政舉借地方政府債券合計5.2萬億元，占今年新增政府債務(wù)總額比重約43.7%。
顯然，今年中央財政舉債規(guī)模占比高于地方?？紤]到上述地方新增債券中，有0.8萬億元用于置換存量隱性債務(wù)，即“借新還舊”，若剔除這部分，實際上今年新增政府債務(wù)中，中央舉債規(guī)模占比會更高些。
第一財經(jīng)記者梳理2014年以來的中央和地方預(yù)算報告發(fā)現(xiàn)，2016年之前，中央財政新增舉債規(guī)模占比高于地方，但隨著預(yù)算法允許地方舉債，且地方政府舉債規(guī)模逐年攀升，2017年至2024年地方政府舉債規(guī)模占比高于中央財政（詳見下表）。
而從中央與地方政府債務(wù)余額占比來看，地方債務(wù)余額占比則明顯高于中央，但近年來隨著中央舉債力度加大，中央債務(wù)余額占比呈現(xiàn)小幅上升趨勢。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2024年末，全國政府債務(wù)余額92.6萬億元（含法定債務(wù)和隱性債務(wù)），其中，國債余額34.6萬億元，占全國政府債務(wù)余額比重約37.4%；地方政府債務(wù)余額（含隱性債務(wù)）58萬億元，占比約62.6%。
粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，國債和地方債的比重關(guān)系，本質(zhì)是中央與地方關(guān)系的一部分，有什么樣的央地收入和支出責(zé)任劃分，就會形成怎樣的央地債務(wù)比例關(guān)系。我國的央地關(guān)系是中央承擔頂層設(shè)計角色，地方負責(zé)執(zhí)行，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧與因地制宜的結(jié)合。這種關(guān)系之下，全國在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下是一盤棋，地方執(zhí)行并履行較大的支出責(zé)任，于是自然地方債務(wù)較大、占比較高。
“2015年至2022年新增債務(wù)中，地方債務(wù)占比逐步提高，與2015年新預(yù)算法實施后，允許地方發(fā)債并不斷提高地方政府專項債額度來穩(wěn)增長有關(guān)?！绷_志恒說。
中國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中，地方債務(wù)占比過高并不是一件好事。
中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，從其他主要國家政府債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，中央政府債務(wù)占比普遍高于地方，有的國家中央財政債務(wù)余額占比達到70%~80%。中央政府舉債回旋余地更大，成本更低，而且債務(wù)本身并非簡單的融資，而是重要政策工具，中央財政舉債可以更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會運行作用。而地方債務(wù)占比過大，會使得地方財政負擔大，在我國單一制體制之下，一些地方甚至通過各種辦法將風(fēng)險上移。
羅志恒認為，地方債務(wù)占比過高容易積累債務(wù)風(fēng)險，表現(xiàn)在舉債周期短、利率高、償債能力偏弱、舉債方式不規(guī)范，于是進一步掣肘地方發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性。這就需要發(fā)揮中央優(yōu)勢，近年來中央加杠桿的特征就有了鮮明體現(xiàn)。
2023年10月召開的中央金融工作會議，提出優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。專家們普遍認為，未來中國將逐步提高中央政府債務(wù)占比，從而降低地方政府債務(wù)占比，從而減輕地方財政負擔。
事實也能印證這一看法。從2023年開始，中央財政新增債務(wù)占比開始明顯提升，2024年較2023年提升了約7個百分點，2025年較2024年提升了約8個百分點。
上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮告訴第一財經(jīng)，這也體現(xiàn)了政府舉債的目的以及債務(wù)職能有所調(diào)整。
“之前地方債務(wù)占比過高背后，是中國城鎮(zhèn)化進程加快，需要地方舉債進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供基本公共服務(wù)。這一債務(wù)和所對應(yīng)的政府資產(chǎn)以及產(chǎn)生社會效益是對應(yīng)的，有其合理性。而現(xiàn)在隨著城鎮(zhèn)化進程趨緩，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切性大幅降低，同時一些地方債務(wù)風(fēng)險需要化解。此時中央政府面臨復(fù)雜多變的國內(nèi)經(jīng)濟形勢，審時度勢出臺了‘兩重’‘兩新’等重大政策，加大了債務(wù)資金的宏觀調(diào)控職能，在資金分配上就顯示出中央債務(wù)占比小幅提升?！编嵈簶s說。
根據(jù)預(yù)算報告數(shù)據(jù)，2025年末中國政府債務(wù)余額（不含地方隱性債務(wù)）約為96.05萬億元，其中國債余額約41.23萬億元，占全國政府債務(wù)余額比重約43%；地方政府債務(wù)余額（不含隱性債務(wù)）約54.82萬億元，占比約57%。
近年來中央債務(wù)占比小幅提升，一方面得益于在全國一般公共預(yù)算賬本中，新增財政赤字主要由中央財政承擔。比如2026年的赤字規(guī)模擬為5.89萬億，較2025年增加的2300億元，全部由中央財政負擔。2026年中央財政赤字擬為5.09萬億元，地方財政赤字擬為0.8萬億元。
另一方面，中央財政從2024年起發(fā)行特別國債，比如2024年、2025年、2026年分別發(fā)行1萬億元、1.3萬億元、1.3萬億元超長期特別國債，用于支持“兩重”（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力）建設(shè)和“兩新”（大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新）政策，以擴大內(nèi)需提振經(jīng)濟。另外2025年和2026年分別發(fā)行5000億元和3000億元特別國債，支持國有大型銀行補充資本，從而更好地發(fā)揮銀行服務(wù)實體經(jīng)濟作用。
顯然，未來中央與地方債務(wù)結(jié)構(gòu)還將進一步優(yōu)化。
羅志恒認為，從長期看，央地關(guān)系的優(yōu)化既要優(yōu)化收入占比、支出責(zé)任劃分，也要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，中央承擔更多事權(quán)和支出責(zé)任，推動社保等事權(quán)由中央履行和實施。逐步擴大國債發(fā)行規(guī)模，既優(yōu)化央地債務(wù)關(guān)系，又能為金融市場提供更多優(yōu)質(zhì)的投資標的。
“國際上主要大國經(jīng)濟體的國債占比大多在50%以上，部分經(jīng)濟體在80%以上，我們除了在優(yōu)化增量債務(wù)結(jié)構(gòu)外，存量隱性債務(wù)化解在理清債務(wù)產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上也可以適當由國債置換一部分，實現(xiàn)存量債務(wù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！绷_志恒說。
溫來成建議，可以考慮借鑒其他國家經(jīng)驗，將國債余額占比逐步調(diào)整至60%以上，這背后也是中央與地方財政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，減輕地方壓力。
目前中國政府債務(wù)風(fēng)險總體安全可控。中國政府債務(wù)余額控制在全國人大批準的限額之內(nèi)，政府負債率明顯低于G20國家平均政府負債率，且中國政府債務(wù)形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
